INTRODUCTION

La question des drogues illicites fait partie de ces enjeux de société qui prennent aisément une tournure morale, sinon simplement émotive. Qui d'entre nous n'a pas ses opinions sur les drogues et les " drogués " ? Qui ne connaît pas, de loin ou de proche, un parent, une amie, un jeune cousin, un oncle, qui a connu des difficultés personnelles, à l'école, au travail, peut-être même des démêlés avec la police et la justice, en raison de sa consommation de drogues ? Qui n'a pas entendu parler de ces trafiquants de drogues, véritables antihéros qui à la fois nous révulsent et nous fascinent, et qu'au total on assimilera aisément à une racaille de la pire espèce qui s'enrichit en vendant des produits plus ou moins frelatés, plus ou moins dangereux, à nos enfants ? Chaque jour connaît sa ration d'articles de journaux et de reportages télévisés, sur les opérations antidrogues menées par les forces policières : arrestations parfois massives, presque toujours spectaculaires, saisies de quantités de kilos de drogues, d'argent, d'armes de toutes sortes. Chaque jour connaît aussi sa ration d'articles sur le blanchiment d'argent et la corruption que le marché illicite des drogues entraîne dans son sillage. Plus près de nous encore, les événements du 11 septembre ont ramené à l'avant-scène les relations ambiguës et présumées entre le trafic de drogues et le financement de réseaux de " terroristes ", tout comme ils ont mené à un discours politique et juridique où la sécurité est le maître mot.

La question des drogues touche à des valeurs politiques du vivre en commun. Dans quel genre de société voulons-nous vivre? Quelle est la place que doivent, que peuvent, y occuper les drogues ? Pour certains, les drogues sont des substances qui maintiennent les individus dans un état de dépendance. Leur utilisation affaiblit les capacités morales, quand elle ne traduit pas tout simplement la préexistence de faiblesses de caractère ; sinon source de déchéance, les drogues empêchent les usagers d'atteindre leur plein épanouissement et la pleine réalisation de leur potentiel et diminue en tout cas leur capacité d'être des individus productifs dans la société. Pour d'autres, les drogues sont au contraire des outils pour atteindre à une productivité plus grande, pour être plus compétitifs et partant mieux insérés dans un monde lui-même hyper-compétitif. L'exemple évident est celui des athlètes de haut niveau. Pour d'autres encore elles sont un moyen privilégié d'entrer en contact avec d'autres dimensions de leur être, dimensions spirituelles, artistiques, ou tout simplement de paix et de sérénité. L'histoire de l'art est pleine d'exemples. Entre ces conceptions presque diamétralement opposées, il y a souvent peu de place au dialogue et beaucoup de préjugés entre les uns et les autres.

Depuis une vingtaine d'années, nous avons adopté des programmes vigoureux de lutte antitabac. Et nous avons certainement enregistré un certain nombre de succès. Nous avons aussi adopté des mesures plus sévères pour réprimer la conduite avec facultés affaiblies. Ici aussi, nous pensons avoir enregistré des progrès significatifs. La lutte aux drogues devient une sorte de métaphore du type de politiques sociales que nous attendons des gouvernements : politiques axées sur le mieux-être des citoyens.

Évidemment, tout dépend de ce que chacun met dans le mot drogues. Lorsque nous pensons à " drogue ", nous avons d'abord en tête les substances illicites : cocaïne et héroïne bien entendu, crack, ecstasy et amphétamines pour les plus " branchés ", et bien sûr le cannabis et le haschich que nous avons tendance à identifier comme drogues " douces " Or, de plus en plus de travaux scientifiques et des politiques gouvernementales s'efforcent de réduire la distance entre les diverses drogues, montrant plutôt les liens qu'elles entretiennent, discutant des conduites à risque relatives à chaque produit. Pour certains, en France par exemple, le simple fait de considérer l'alcool comme une drogue signifie une véritable révolution culturelle. Et pour les fabricants de tabac, la nicotine n'est certainement pas à ranger dans la même classe que l'héroïne.

C'est comme tout un chacun que les membres du Comité spécial du Sénat sur les drogues illicites ont abordé la question des drogues. C'est-à-dire avec les mêmes préconceptions, avec les mêmes attitudes de base, les mêmes craintes, les mêmes angoisses. Certes, nous disposions de l'étude que plusieurs de nos collègues avaient faite en 1996 du projet de loi du gouvernement sur les drogues illicites qui leur avait permis d'entendre plusieurs témoins durant quelques mois. Et nous savions aussi, en commençant ce travail, que nous disposerions de l'expertise de chercheurs. Mais qu'on ne se fasse pas d'illusion : il demeure difficile de dépasser les attitudes et opinions longtemps tenues pour acquises. Qu'on soit tenant d'un contrôle pénal renforcé ou tout au contraire d'une libéralisation plus grande, les opinions ont tendance à résister aux faits. D'autant plus que, dans un domaine comme celui-ci, la production des faits, même par la recherche scientifique, n'est pas nécessairement neutre. Il s'ensuit donc que nous aussi, comme vous, nous avons nos préjugés et nos préconceptions. Et que nous devons, ensemble, faire l'effort de les dépasser. C'est l'un des objectifs que poursuit ce rapport.

Notre rapport se divise en quatre parties. La première fait état de nos orientations générales et comprend quatre chapitres. Le premier rappelle l'origine du Comité et son mandat. Le second chapitre décrit les travaux que nous avons entrepris, explicitant certains choix que nous avons faits. Le troisième, central à toute l'architecture du rapport, en fournit en quelque sorte une grille de lecture. Ce chapitre propose en effet ce que nous avons appelé des principes directeurs pour une politique publique sur les drogues illicites. Enfin, le quatrième chapitre offre un large panorama de la situation contemporaine relative aux drogues illicites, situant nos travaux dans un contexte de changements et de mutations qui se produisent dans divers pays et plus généralement sur la scène internationale.

La seconde partie est au c¦ur même de notre rapport. Elle présente en effet l'ensemble des résultats issus de la recherche scientifique ainsi que des opinions des experts que nous avons entendus. Le chapitre 5 décrit la plante d'où sont issus le cannabis et le haschich que l'on fume, présente quelques données sur les sources de production du cannabis et ses principales voies de circulation, et examine les propriétés pharmacologiques des cannabinoïdes qui sont leur ingrédient actif. Le chapitre 6 présente les données relatives aux usages et aux usagers : qui consomme du cannabis, dans quelles circonstances, que connaît-on de leurs trajectoires de consommateurs, notamment la question hautement controversée de savoir si la consommation de cannabis mène à l'usage d'autres drogues. Le chapitre 7 décrit les effets et conséquences du cannabis aux plans physique et psychologique, s'arrêtant notamment aux questions importantes de la dépendance et de la tolérance au cannabis. En raison de son importance dans les débats de société sur les substances psychoactives capables d'avoir un effet sur les facultés cognitives et psychomotrices, le chapitre 8 porte spécifiquement sur la conduite de véhicules automobiles sous l'influence du cannabis. Par ailleurs, tenant compte de la place particulière qu'occupe présentement la question des usages thérapeutiques du cannabis, le chapitre 9 y est consacré. Finalement, le dernier chapitre de cette section discute de la connaissance de l'opinion publique. Nous y décrirons les sondages et enquêtes en population générale, mais nous y rapporterons aussi les propos qui nous ont été tenus lors des consultations que nous avons menées dans les régions suite à la publication en mai 2002 de notre document de discussion.

La troisième partie s'arrête aux politiques et pratiques au Canada. Quand on pense aux drogues, on pense immédiatement à la législation qui les régit. On oublie ainsi qu'une politique publique est faite de bien autre chose que de la loi, que celle-ci n'en est jamais qu'un élément parmi d'autres. C'est l'objet du chapitre 11 qui s'intéresse à la Stratégie nationale antidrogues qui a eu cours au Canada entre 1987 et 1997. Il convient d'autant plus de s'y arrêter que cette stratégie a été le seul moment dans l'histoire de nos politiques publiques sur les drogues où il a été tenté d'adopter une stratégie globale et intégrée. Le chapitre 12 présente ensuite l'historique de la législation canadienne en matière de drogues illicites jusqu'à celle qui prévaut depuis 1996. Cet historique est important puisqu'il permet de mieux saisir les éléments de continuité et de rupture qui ont pu marquer les discours et les pratiques. Nous consacrons un chapitre spécifique (13) à l'examen de la réglementation de l'accès au cannabis thérapeutique. Les quatre chapitres qui suivent examinent les pratiques des diverses institutions qui mettent en ¦uvre les politiques publiques en matière de drogues illicites : d'abord les pratiques policières (14) et les pratiques judiciaires (15) qui sont au c¦ur de l'approche en matière de drogues, puis aux chapitres 16 et 17 les pratiques de prévention et les pratiques de soin. Nous concluons cette troisième partie sur une série de trois observations transversales sur les pratiques, insistant en particulier sur la question de leurs coûts économiques.

La partie IV traite des approches de politiques publiques. En matière de drogues, on ne peut faire l'économie de l'architecture des conventions internationales qui régissent ces substances depuis 1912 ; c'est l'objet du chapitre 19. Mais les pays ont choisi des voies différentes pour répondre aux attentes de la communauté internationale. Le chapitre 20 s'arrête longuement aux politiques publiques mises en ¦uvre dans sept pays. Enfin, le chapitre 21 est fondamental pour comprendre à la fois les recommandations que nous faisons en même temps que pour faire le pont avec nos principes directeurs. Il y est question des approches de politiques publiques. On y verra en premier lieu que la législation n'épuise pas, tant s'en faut, le champ des politiques publiques de l'État en matière sociale généralement, en matière de drogues illicites en particulier. On y distinguera aussi entre les diverses approches législatives, clarifiant au passage des termes très chargés tels ceux de décriminalisation ou de légalisation. Nous explicitons ensuite les motifs, provenant de la connaissance autant que des principes directeurs et de la lecture que nous faisons des attitudes des Canadiens, qui sous-tendent les choix que nous faisons.

Synthétisant l'ensemble de ces connaissances nous émettons un certain nombre de conclusions et de recommandations qui traduisent la thèse fondamentale qui sous-tend notre rapport. Cette thèse est la suivante : dans une société libre et démocratique qui reconnaît fondamentalement mais non exclusivement la primauté du droit comme source de règles normatives, et où la puissance publique doit le plus possible favoriser l'autonomie et conséquemment utiliser avec parcimonie les outils de contrainte, une politique publique sur les substances psychoactives doit s'articuler sur des principes directeurs respectant la vie, la santé, la sécurité et les droits et libertés de chaque individu qui, naturellement et légitimement, recherche son bien-être et son épanouissement, et a la capacité de reconnaître la présence, la différence et l'équivalence de l'autre.

Nous sommes conscients, tout autant qu'au début de nos travaux, qu'il n'existe pas de consensus préétabli dans la société canadienne sur les choix de politiques publiques en matière de cannabis. En fait, nous avons constaté qu'il y a peu de sociétés où existe un consensus largement partagé dans la population et entre la population et les décideurs. Nous sommes conscients, plus encore peut-être qu'au début de nos travaux, que la question du cannabis, vue sous l'angle des politiques publiques qui la gouverne, s'inscrit dans un contexte international plus large et que nous ne saurions penser ni agir comme si nous étions isolés. Nous sommes conscients, enfin, que nos propositions bousculeront plusieurs préjugés et rencontreront des résistances. Nous pensons cependant que la société canadienne aura la maturité de les recevoir et de les étudier à leur mérite.

En ce domaine, comme en tant d'autres domaines de politiques publiques, nous disons qu'il faut agir, et que les connaissances accumulées supportent amplement les orientations que nous proposons, mais que le partage des connaissances et le débat public demeurent des conditions essentielles à la vie démocratique.